搜索
【深度解读】中天汇富:8.10民促法送审稿专题分析及修法回顾
文章来源 : 中天汇富作者 : 中天汇富投行部时间:2018-8-22 10:06:57

一、 民促法修订历史


1. 2002年民促法正式生效:20021228日人大正式通过民促法(五十五号令),20042月国务院正式通过民促法实施条例(国务院399号令),实施条例主要依据民促法给出具体实施办法。

2. 201611月民促法三审落地:经过十多年社会的快速发展,老版民促法已经越来越不能适应行业发展需要。从2013年至2016年,民促法先后进行三次审核,新版民促法于201611月正式通过,201791日正式施行。新版《民办教育促进法》于201611月三审终获通过,新版民促法主要增加内容“学校举办者可以自主选择营利或非营利性”,并允许进行分类管理,修正案自201791日正式施行。

3. 201611-20179月过渡阶段政策:20161229日,国务院印发《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下称“国务院三十条”);20161230日,教育部发布《营利性民办学校监督管理实施细则》《民办学校分类登记实施细则》;对民办教育改革发展作出全面部署;77日,教育部等十四部门发布《中央有关部门贯彻实施<<>国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见>任务分工方案》;831日,工商总局、教育部下发联合印发《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》,对营利性民办学校名称登记管理进行详细规范;91日新《民办教育促进法》正式实施。

4. 20184月与20188月,教育部、司法部分别发布民促法实施条例(修订草案)的征求意见稿及送审稿,并公开向公众征求意见。20184月,教育部发布关于《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)公开征求意见的公告,面向社会公开征求意见。主要根据新版民促法修改相关实施条例。2018810日,司法部发布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》(以下简称《送审稿》)以及对《送审稿》的公开征求意见文。

5. 201710-20188月地方配套实施意见相继出台:辽宁省、浙江省、湖北省等21个省市地区的民促法的正式配套实施意见(指各地方人民政府《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》)陆续出台。


二、 民促法修法程序


民促法修法的基本程序是全国人大首先通过民促法,然后由国务院制定实施条例,给出具体实施办法。五十五号令通过到国务院399号令通过大约花费一年时间,本次修法由于涉及情况复杂,预计需要花费更长的时间。从新版民促法通过到国务院制定实施条例,截至2018810日,已经通过的程序包括:

1.人大通过修订后的民促法;

2.国务院颁布“国务院三十条”,给出指导性实施意见;

3.教育部开展“国务院三十条”修订工作,于20184月,发布《征求意见稿》,面向社会公开征求意见:修订工作具体包括开展了广泛的调研,全面梳理了中央领导同志关于《实施条例》修订的重要指示批示要求,广泛征求了相关领域专家学者和全国人大代表、全国政协委员的意见建议,委托有关高校和科研机构围绕《实施条例》修订的重点难点问题开展课题研究,调研了10余个省份,走访了100多所民办学校,召开了80余场座谈会,在此基础上起草了修订的草案。草案形成以后,又分别邀请民办教育研究专家、民办学校校长、民办学校举办者、民办培训机构负责人以及法学专家召开多次座谈会,听取意见。此后,又征求了国务院有关部门和地方教育行政部门的意见,经过反复研究修改,形成了目前的《征求意见稿》。

4.汇总意见后,几经修改,同时协调相关部委,形成《送审稿》,递交司法部;司法部在审查修改前,发布《送审稿》,公开征求意见。须注意的是,本《送审稿》仍由教育部研究起草,司法部尚未进行审查修改。


三、 民促法实施条例修订背景及基本原则


1.《征求意见稿》披露内容:

党的十九大报告明确提出支持和规范社会力量兴办教育;十九届三中全会强调推动教育等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化;中央领导同志多次就民办教育工作作出重要指示。2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》和国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》,就民办教育提出了一系列新的制度和鼓励政策。为贯彻落实党的十九大精神和上位法规定,回应民办教育领域出现的新情况新问题,支持和规范民办教育发展,教育部启动了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的修订工作。


2.《送审稿》披露内容:

修订工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实党的十九大精神,以新的民办教育促进法和“国务院三十条”为依据,以强化支持政策、加强规范管理为主线,以促进民办教育稳定、健康发展为目的,遵循科学立法、民主立法、依法立法的要求,按照坚持正确政治导向、准确把握改革方向;坚持法制统一原则、落实修法各项要求;坚持问题导向、着力破解难题;坚持落实落细、注重条文可操作性;坚持改革创新、增加制度供给的基本思路。


四、 民促法实施条例(修订草案)前后对比


1.主要差异

该部分主要对比《实施条例》、《征求意见稿》及《送审稿》差异。和《实施条例》相比,《征求意见稿》主要结合实际问题,对8个方面内容进行调整,同时,为落实民办教育促进法规定,明晰民办学校法律属性、实施分类管理,删除了与合理回报有关的条款。日前出台的《送审稿》除去部分条例变动,与《征求意见稿》的变动不大,具体对比如下:

《征求意见稿》对比《实施条例》:对《实施条例》内容做了较大范围的调整,对31个原条文进行了修改,新增19个条文,删除8个条文,同时调整了章节结构,将第二章并入第三章,新增教师与受教育者、管理与监督两章。

《送审稿》对比《实施条例》:对《实施条例》内容做了较大的调整,对28个原条文进行了修改,新增22个条文,删除8个条文,同时调整了章节结构,将第二章并入第三章,新增教师与受教育者、管理与监督两章。

《征求意见稿》对比《送审稿》:对《征求意见稿》内容做了部分调整,对29条条文进行了修改,新增2条文,在章节上与征求意见稿基本无变动。主要变动为集团化办学行为(第十二条)以及关联交易(第四十五条)【中天汇富整理】。


2.主要变动内容

表:征求意见稿、送审稿与实施条例变动对比



五、 地方民促法实施意见更新


1. 已发布/未发布民促法实施意见省级行政区分布

截至2018810日,中国34个省级行政区中,除去2个特别行政区,已经有21个省级行政区人民政府发布民促法实施意见,占比65.6%;其中,23个省中15个省份已发布,人口大省及民办教育较为发达的四川、河南及湖南尚未发布;4个直辖市中3个市已发布(北京未发布);5个自治区中3个自治区发布,新疆西藏未发布。

图:已发布/未发布民促法实施意见省级行政区分布

注:具体内容见附件表1


2.配套细则主要补充内容

已发布配套政策的二十一个省市地区中,仅有甘肃一个地区配套意见格式与国务院文件不符,其他地区的配套意见格式与国务院文件格式相符,并在各细分领域中依据当地实际情况对意见进行补充;研究组摘选国务院文件的子目录,就各细分领域进行横向对比,研究地区配套意见的主要补充内容。

表:配套细则主要添加内容

注:(1)更新时间至2018/08/10

2)行:代表配套意见的主要涉及领域(参考国务院文件《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》);列:代表发布配套意见的地区。

3)“●”代表地区文件在国务院文件基础上进行补充;“-”代表没有更新或更新内容不多;空白部分代表地方文件未直接覆盖国务院文件内容。

4)具体内容见附件表2


3.地方配套实施意见对比

整体来看目前全国二十一个省市主要在民促法三审法案的基础上进行小范围补充,总体来看,细则主要进行在分类管理制度、学校退出机制、用地政策、分类收费及教师队伍建设六大方面的补充,其余部分与国务院文件基本一致:地方最重点补充的部分是分类管理制度的过渡期安排。这实际上反映了民促法施行后最亟待解决的方面。

分类管理制度(过渡期安排):21个地区中,14家明确给出政策过渡期安排,绝大部分过渡期安排到2022年底,给出5年过渡期安排。上海、海南过渡期安排较为具体,上海过渡期安排时间最短(20181231日前需要提交向主管部门提交相关材料);内蒙古过渡期安排时间最长(2023831日)。

学校退出机制:浙江、上海、陕西、江苏、重庆等5个地区在该板块进行重要补充,主要给出具体的补偿、奖励措施。上海给出的补偿奖励措施最具体:补偿金额=(出资金额+折算利息)-(合理回报+折算利息);奖励金额=年度学费收入×(0.1×检查合格次数-0.5×检查不合格次数)。

用地政策:湖北、河南、海南、江苏、广东、江西等6个地区在该板块进行重要补充:1.新补充地方政府把民办学校建设纳入城乡规划,保障民办教育发展用地需求,2.鼓励社会力量整合改造存量土地房产后用于办学;3.分类登记为营利性民办学校,其划拨用地需要转为出让地,并按时价对土地进行评估并补差价,土地价款允许分期缴纳。

分类收费:辽宁、上海、陕西、海南、山东、广西等6个地区在该板块进行重要补充,主要补充的方面包括:1.安排部分试点学校实行市场调节价;2.明确指出相关部门要加强监管,保证其收费的合理性;3.各类民办学校收费标准由对应的各级别行政单位制定。

教师队伍建设:辽宁、湖北、浙江、上海、河北、山东、宁夏、重庆等8个地区在该板块进行重要补充。其中,湖北省文件在教师队伍建设方面给出的补充相对具体,主要包含三方面:健全教师合理流动机制、健全教师专业发展机制(培训制度)、健全教师工资增长和社会保障机制。



六、 小结


回顾2018上半年的修法进度及修法内容,基本与我们年初的判断一致:政策大方向已定,主管部门稳步推进政策落地。日前送审稿虽然引起二级市场强烈反应,但是从整体政策倾向及征求意见稿对比相比,修订草案仅添加部分细节内容,国家鼓励社会资本兴办教育的大方向没有改变;引起较大反响的《送审稿》,主要新增约束规范集团化办学及收并购等特殊经营行为,确保其行为的合法合规与正面的行业导向和市场影响。国家将借助本次修法消除过去民办教育行业政策及监管的灰色地带,让民办教育行业回到阳光下;两版修订草案基本默认民办学历教育集团的上市地位,并认可民办教育集团借助资本做大做强的行为。整体看,民促法修订利好民办学历教育上市及行业的发展。

1.重申我们对于新版民促法修订的宏观判断:我国教育行业的产业化与资本证券化是一个大趋势,但是教育行业仍需要长时间的改革,民办教育的地位需要时间去规划及认可。我们做出这种判断主要基于以下考虑:(1)民办教育事业较为特殊:我国的民办教育事业属于公益性事业,同时教育是一项与百姓生活息息相关的民生工程,影响范围广,并且我国教育国情相对特殊,国际间缺少相关可供借鉴的案例。(2)在这种大背景下,民办教育改革无法一蹴而就;民办学校分类管理已经是党中央、国务院确定的重大改革方向,但是在实际落实中,国家需要自主摸索、逐步修订相关法律法规,在保证民办教育企业的规范性和合理性基础上,逐步放开民办教育市场。

2.整体修法进度慢于2002年民促法落地速度,但是基本符合预期。包括教育部、司法部分别发布征求意见稿及送审稿并公开征求意见;教育部与各行各业专业人士进行充分交流;体现相关部门对于修法的谨慎性。

3.与《实施条例》相比,教育部发布的《征求意见稿》进行了较大范围的调整,重点完善的八大方面。教育部就民办学校最关心的方面、也是新法落地最困难的几个方面,给出较为清晰的实施条例。另外值得重视的是,《征求意见稿》重点补充了规范教育培训机构方面。而相比于《征求意见稿》,《送审稿》主要变动为集团化办学行为以及关联交易,其变化主要针对近两年逐渐火热的民办教育集团赴港上市潮。我们的核心观点是:(1)政府鼓励社会力量兴办教育的大思路不变,两版修订草案基本默认民办学历教育集团的上市地位,并认可民办教育集团借助资本做大做强的行为;同时针对性的颁布法律约束包括集团化办学及收并购的行为,确保其行为的合法合规与正确的行业导向;(2)国家将借助本次修法消除过去民办教育行业政策及监管的灰色地带,让民办教育回到阳光下,包括教育培训、互联网教育等领域都将纳入国家法律体系内束。

4.整体来看目前全国二十一个省市主要在民促法三审法案的基础上进行小范围补充,总体来看,细则主要进行在分类管理制度、学校退出机制、用地政策、分类收费及教师队伍建设六大方面的补充,其余部分与国务院文件基本一致:地方最重点补充的部分是分类管理制度的过渡期安排。大部分意见在土地税收及举办者退出方面仍然缺乏可操作性。

5.政策意见:国务院三十条及地方政府均提出划拨转出让的土地按时价定价,但是包括国务院和地方政府都没有明确时价的标准。我们建议时价计算标准为:参考过往教育用途出让地价格及时间成本,给出分办学层次分档次的教育用途出让地价格计算方式或者标准,作为参考时价。理由如下:(1)首先,民促法核心精神在于鼓励社会力量兴办教育。因此,时价不适合参考商用地出让价格,主要因为商用地价格过高,学校举办者单纯改变土地性质的投入过大,土地性质的改变并不会对学校教学运营产生影响,转为营利性的代价过高将会使分类管理制度形同虚设;(2)时价可以理解为市场公允价格,我们认为划拨地转为出让地涉及的时价,有必要单独制定,确保土地价格的公允性。根据我们实地走访学校的经验,部分地区历史存在学校土地为教育用途的出让地的情况,我们认为这些案例更具参考意义。因此,我们建议各省级政府组织汇总历史学校教育用途出让地的出让价格,综合考虑地区差异及时间成本,给出划拨转出让地的指导性时价计算公式。



中天汇富基金管理有限公司
    • 电话:020-22163789

    • 传真:020-22163799

    • 邮箱:zt@zthfund.com

    • 简历投递:hr@zthfund.com

    • 地址:广州市天河区珠江新城广州银行大厦1204室

版权所有@中天汇富 粤ICP备:13082708号by : vancheer